Organização administrativa e ato administrativo

Você tá na sala de descanso do posto e escuta duas histórias na mesma tarde. Uma colega teve a autorização pra portar arma cassada do nada, sem processo, sem aviso prévio. E a outra?

A outra é sobre um sujeito que tem uma licença de construção. Cumpriu tudo certinho e ninguém consegue tirar aquilo dele sem um processo em regra. Peraí, os dois têm um papel na mão que autoriza alguma coisa.

Por que um some da noite pro dia e o outro é praticamente blindado? Essa pergunta separa quem passa de quem chuta em administrativo. E ela volta lá na frente, com resposta e tudo.

Beleza, mas isso só faz sentido depois que a gente entender como o Estado se organiza por dentro. Bora? Vamos.

E aqui eu gosto de pensar numa rede de padarias. Tem a matriz, que faz tudo sozinha do início ao fim. Isso é centralização.

Uma pessoa jurídica só, cuidando de tudo. Isso. Agora, descentralização é quando essa execução vai pra outra pessoa jurídica, distinta da matriz.

E aí tem dois jeitos de fazer isso. Pera aí, como assim dois jeitos? Não é tudo a mesma coisa, transferir pra outro fazer?

Não. Um jeito é a matriz abrir uma filial com CNPJ próprio, criada pela lei da própria matriz. Isso é outorga — só existe por lei, e cria pessoa jurídica nova de direito público.

Tipo uma autarquia. Isso mesmo. O outro jeito é passar a operação pra um franqueado, um particular que não é dono da rede, mas assume a execução por contrato.

Essa é a delegação. E aí não precisa de lei específica, é isso? Não precisa.

Pode ser contrato ou ato unilateral, e a diferença grande é que a delegação transfere só a execução do serviço, não a titularidade. E pode ir pra um particular, como numa concessão. Então a banca ama trocar essas duas.

Ama. Outorga por lei, cria pessoa jurídica pública, transfere titularidade e execução. Delegação por contrato ou ato, sem lei específica, transfere só execução, pode até ser particular.

Aham. E onde entra a desconcentração nessa história de padaria? A desconcentração é a matriz criando um setor de doces e outro de salgados, dentro dela mesma.

Sem CNPJ novo, sem pessoa jurídica nova. Ah, então é só distribuir competência internamente, criando hierarquia. Exatamente.

Pensa na Receita Federal com as delegacias regionais espalhadas. Continua sendo a mesma União, só que organizada em escalões. E concentração é o contrário, reunir tudo de novo em menos mãos.

Isso. O ponto que a prova cobra sem dó é esse: concentração e desconcentração nunca criam pessoa jurídica nova. Quem cria é a descentralização, especificamente a outorga.

Então se a questão disser que desconcentração cria pessoa jurídica distinta... Tá errada na cara. É fenômeno interno, mesma pessoa jurídica do início ao fim.

E falando em pessoa jurídica nova, isso me leva direto pra administração direta e indireta. Direto. Administração direta é a estrutura colada na chefia do Executivo: os órgãos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Sem personalidade jurídica própria. E a indireta são as pessoas jurídicas criadas justamente pra descentralizar. Autarquia, fundação pública, e as estatais — empresa pública e sociedade de economia mista.

Só que elas nascem de formas bem diferentes. Chuta aí: a autarquia precisa de registro em algum cartório pra existir? Não precisa.

A autarquia é criada diretamente por lei específica. A lei publica, ela já nasce, pessoa jurídica de direito público, patrimônio próprio, autonomia administrativa, sem fins lucrativos. E as estatais, empresa pública e sociedade de economia mista?

Aí muda o filme inteiro. A lei não cria essas duas. A lei apenas autoriza a criação.

Quem dá existência de fato é o registro do ato constitutivo. Sério, é só autoriza mesmo? Autoriza.

Autoriza? Autoriza. Essa palavra sozinha derruba item de prova o tempo inteiro.

Tá guardado. Mas repete rapidinho pra fixar: quem nasce direto da lei e quem só é autorizado? Autarquia nasce direto da lei.

Empresa pública e sociedade de economia mista são apenas autorizadas por lei, e nascem com o registro. Perfeito. E a fundação pública, encaixa onde nesse quadro?

A fundação tem finalidade social, educação, saúde, cultura, pesquisa, sem fins lucrativos. E pode vir com personalidade de direito público, funcionando como autarquia — aí chamam de fundação autárquica. Ou pode ser de direito privado.

Pode, depende de como a lei que instituiu ela decidiu montar a casa. Agora vou fazer papel de advogada do diabo aqui. Pra que eu preciso separar autarquia de empresa pública, se as duas são do Estado do mesmo jeito?

Porque na prova o examinador adora trocar a data de nascimento das duas. A autarquia nasce no dia em que a lei é publicada, ponto final. E a estatal?

A estatal só nasce no dia do registro do ato constitutivo, mesmo que a lei autorizando seja de anos antes. Numa questão sobre o momento de nascimento, isso decide tudo. Uhum.

E essa pegadinha da forma societária, isso também aparece muito? Direto. Empresa pública pode assumir qualquer forma admitida em direito, limitada, sociedade anônima, o que for.

E o capital dela é cem por cento público, podendo vir de mais de um ente. E a sociedade de economia mista? Essa é obrigatoriamente sociedade anônima.

Capital misto, público e privado, mas o poder público precisa segurar a maioria do capital votante. Então se a questão disser que a sociedade de economia mista pode ter qualquer forma societária, igual a empresa pública... Errada.

Liberdade de forma é privilégio da empresa pública. A sociedade de economia mista tá amarrada à sociedade anônima. E as duas, mesmo sendo direito privado, ainda precisam de concurso e licitação?

Precisam. Regime híbrido: personalidade de direito privado, mas concurso pra contratar pessoal, licitação com regras próprias, e controle do Tribunal de Contas passando o pente fino. Isso já resolve a organização administrativa.

Agora vamos pro ato administrativo em si? Vamos. Ato administrativo é a manifestação unilateral da Administração, no exercício de função administrativa, com finalidade pública, gerando efeito imediato, e sempre sujeita a controle de legalidade pelo Judiciário.

E todo ato tem os mesmos requisitos? Tem. A doutrina resume num mnemônico, côfifô: competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

Cinco elementos do ato. Falta um, o ato é nulo ou anulável. Chuta: quantos desses cinco o administrador pode escolher livremente, tipo, decidir se faz ou não faz?

Só dois. Competência, finalidade e forma são sempre vinculados, a lei não abre margem nenhuma nesses três, mesmo em ato discricionário. E os outros dois?

Motivo e objeto podem ser discricionários. É aí que mora o mérito administrativo, o juízo de conveniência e oportunidade. Ah, então mesmo um ato dito discricionário tem uma parte que é sempre engessada.

Exato. Isso derruba item que afirma que todos os cinco elementos comportam análise de conveniência num ato discricionário. E competência, dá pra passar pra frente?

A competência é fixada por lei, irrenunciável e improrrogável. Mas admite, como regra, delegação e avocação entre órgãos hierarquizados, salvo nas exceções que a própria lei proíbe. Agora entra a parte que eu sempre confundo: os atributos do ato.

Presunção de legitimidade é o quê mesmo? É o ato valer desde já, presumindose conforme a lei até prova em contrário — o que a doutrina chama de presunção iúris tântum, ou presunção relativa. Ela admite prova em contrário, e quem tem que provar a ilegalidade é quem contesta, não a Administração.

E autoexecutoriedade, isso é sempre presente também? Não. Autoexecutoriedade só existe quando a lei prevê expressamente ou numa urgência que exija ação imediata, tipo apreender mercadoria estragada ou demolir obra que ameace desabar.

Pera aí, então nem todo ato pode ser executado direto pela Administração sem passar pelo Judiciário? Não. E imperatividade segue a mesma lógica: só existe nos atos que criam obrigação pra terceiro.

Um atestado, uma certidão, não impõe nada, então não tem imperatividade. Então a banca adora dizer que todo ato tem autoexecutoriedade e imperatividade... E é armadilha clássica.

Esses dois são eventuais. Quem tá em todo ato administrativo, sem exceção, é a presunção de legitimidade e a tipicidade. Beleza, e os tipos de ato, dá pra separar rápido?

Atos normativos são gerais e abstratos, regulam situação futura — decretos, regulamentos, resoluções. E os que só valem pra dentro da própria repartição? Esses são os ordinatórios.

Só vinculam o servidor subordinado, não o cidadão — portarias, circulares, ordens de serviço. E os que atendem pedido do particular? Atos negociais concretizam a vontade da Administração coincidindo com o interesse de quem pediu — licença, autorização, permissão.

E os que só atestam algo que já existe? Esses são os enunciativos — certidão, atestado, parecer. Não criam vontade nova, só registram um fato.

E os que aplicam sanção? Os punitivos — multa, interdição, cassação. E é aqui que a gente volta pros dois colegas lá do início.

Volta. Licença é ato vinculado. Se o particular cumpre todos os requisitos legais, a Administração é obrigada a conceder, e ele vira direito subjetivo.

Por isso a licença de construção não sai do sujeito assim de repente. Isso. Já a autorização é ato discricionário e precário.

A Administração decide se concede, e pode revogar a qualquer momento, sem indenizar. Como no caso da autorização pra porte de arma. Exatamente esse caso.

Cassaram sem processo porque, juridicamente, podiam. É a precariedade em ação. Isso faz total sentido agora.

Vamos pro quadro de como isso cai na prova? Vamos, manda a primeira. A desconcentração administrativa implica a criação de uma nova pessoa jurídica, distinta do ente que desconcentra.

Errado. Desconcentração é interna, mesma pessoa jurídica. Quem cria pessoa nova é a descentralização, via outorga.

Assim como as autarquias, as empresas públicas são criadas diretamente por lei específica. Errado. Autarquia nasce da lei.

Empresa pública só é autorizada por lei, e nasce com o registro do ato constitutivo. A sociedade de economia mista pode ser constituída sob qualquer forma societária, tal como ocorre com a empresa pública. Errado.

Sociedade de economia mista é sempre sociedade anônima. A liberdade de forma é só da empresa pública. Em um ato administrativo discricionário, todos os cinco elementos comportam análise de conveniência e oportunidade pelo administrador.

Errado. Competência, finalidade e forma continuam vinculados mesmo aí. Só motivo e objeto formam o mérito.

A autoexecutoriedade é atributo presente em todos os atos administrativos, independentemente de previsão legal ou urgência. Errado. Só existe com previsão legal expressa ou urgência que justifique a ação imediata.

A licença, assim como a autorização, é ato discricionário e precário, podendo a Administração revogála livremente a qualquer tempo. Errado. Licença é vinculada, gera direito subjetivo.

Discricionariedade e precariedade são da autorização. Seis pra seis, o padrão da banca é bem consistente hoje. É sempre a mesma pegada: pegar dois conceitos parecidos e trocar um detalhe que muda tudo.

Então bora fechar. Primeiro ponto pra levar? Centralização é o Estado fazendo tudo sozinho.

Descentralização transfere execução pra outra pessoa jurídica, seja por outorga, com lei criando entidade nova, seja por delegação, por contrato, podendo ir até pra um particular. Segundo: concentração e desconcentração nunca criam pessoa jurídica nova, são movimentos internos à mesma entidade, distribuindo ou reunindo competência. Terceiro: na padaria da administração indireta, autarquia nasce direto da lei, mas empresa pública e sociedade de economia mista só são autorizadas por lei, e nascem com o registro.

E no ato administrativo, os cinco elementos do côfifô, mas só motivo e objeto entram no mérito discricionário. Presunção de legitimidade e tipicidade estão sempre presentes. Autoexecutoriedade e imperatividade são exceção, não regra.

E lá no início você deixou os dois colegas do plantão pendurados. Agora você já sabe: o da autorização pra porte de arma perdeu porque autorização é discricionária e precária, revoga quando quiser, sem indenizar. E o da licença de construção segue tranquilo porque licença é vinculada, virou direito subjetivo dele.

Guarda essa pegadinha: se a questão disser que a Administração 'criou por lei' uma empresa pública ou sociedade de economia mista, desconfie. Só autarquia nasce direto da lei. E se disser que 'todo' ato tem autoexecutoriedade e imperatividade, desconfie de novo.

Presunção de legitimidade e tipicidade, sim, essas duas estão sempre lá.